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专家评审存弊端 采购经理人制度是方向?

来源:政府采购信息报/网     2017-09-11 14:20:39.0

    十多年前,伴随着我国政府采购的诞生,评审专家制度也应运而生,这一制度在提高采购效益、促进采购公平公正方面发挥了积极作用。但也存在着一些弊端,如评审机构作用不明显、对评审专家缺乏有力监督等,这在一定程度上影响了评审专家制度正向作用的发挥。也因此,业内出现了这样一种声音,即“取消专家评审制度,由集采机构采购人员、采购小组或采购委员会自行评审并确定成交供应商,改变现行采购结果由第三方专家决定的评审制度”,还有的地方实行“评定分离”以“制约”专家。但对于业内这种声音和“评定分离”的做法,不少业内人士是持谨慎态度的,比如以下这篇文章就阐释了如下理由,认为目前不宜取消专家评审制度,“评定分离”也不能从根本上解决问题。

 

  政府采购“评定合一”?

 

  NO,采购人有完善的救济途径

 

  据笔者在工作中了解到,主张弱化或取消第三方评审机构的业界人士,大都基于这样一种认识,就是在现行政府采购制度和框架之下,评标结果即等于中标结果。

 

  但我们可以发现,在部门规章以上的政府采购法律规范,并非绝对意义上的“评定合一制”,法律要求采购人按照评审委员会的评审结果确定中标人(或成交人),这只是一般性的规定。

 

  如2015年3月颁布实施的《政府采购法实施条例》第四十三条规定:“采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内,在评审报告推荐的中标或者成交候选人中,按顺序确定中标或者成交供应商”;《招标投标法实施条例》第五十五条规定:“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”。

 

  上述法条都体现了现行政府采购相关法律法规要求采购人尊重评审委员会工作成果的精神,都是基于评审结论客观公正这样一个前提而提出的,而非“采购人不管评审结论对错,都必须无条件地采纳评审结论”。这一点,充分体现在了政府采购相关法律所设置的相应救济途径上。

 

  如《政府采购法实施条例》第七十五条规定:“政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,或者泄露评审文件、评审情况的,由财政部门给予警告,并处2000元以上2万元以下的罚款;影响中标、成交结果的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。政府采购评审专家与供应商存在利害关系未回避的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处2万元以上5万元以下的罚款,禁止其参加政府采购评审活动。政府采购评审专家有上述违法行为的,其评审意见无效,不得获取评审费;有违法所得的,没收违法所得;给他人造成损失的,依法承担民事责任。”;《招标投标法实施条例》第七十一条规定:“评标委员会成员有下列行为之一的,由有关行政监督部门责令改正;……(三)不按照招标文件规定的评标标准和方法评标”。可以看出,出现评审错误时,采购人有权依法不予采纳错误的评审结论,依法要求重新评审。

 

  实际上,实践中采购各方围绕评审结果产生争议的很多情况,都是由于采购人未依法行使评审结果审核权和救济权,或是在行使救济权时受到外在因素(如监督人员不懂法等)的干扰所导致的,而非现行法律法规框架下“评定合一制”所造成的后果。

 

  第三方评审制度“画蛇添足”?

 

  NO,体现了各方制衡、维护采购结果公平公正的精神

 

  在现行政府采购评审制度下,评审标准由采购人(或其委托的代理机构)制定,评标委员会必须按照采购文件规定的评审标准和方法进行评审,在定标阶段,采购人有权通过相应救济渠道对错误的评审结论进行纠正--这一整套互为体系、相互协调、对立统一的制度设计,体现了“评审规则制定、评审规则执行、评审结果审核与救济”三分离的原则,体现了政府采购各方相互制衡以维护采购结果公平公正的精神,符合政府采购制度设计的基本原理。

 

  现行制度规定评审标准由采购人制定,同时明确要求评审专家要按照采购文件既定的标准执行评审职责,如果出现采购结果无法令采购人满意的情形,其原因不外乎两个:一是评审过程不合法,评审委员会未按招标文件既定规则进行评审;二是评审规则本身就设计不合理,未能体现出采购人真正的采购意图。

 

  在这种情况下,作为评审规则的制定者,采购人合情合理地选择只有两种:一是找出评审专家未按既定标准评审的依据,以推翻和否定错误的评审结论;二是遵从诚实信用原则,自行承担评审规则制定失误所造成的责任。

 

  “评定分离”能解决本质问题?

 

  NO,造成评审规则采购人既制定又执行的新问题

 

  近几年,部分地方推行的政府采购“评定分离”制度,或业内有关架空、取消第三方评审制度的建议,其本质上都是让掌握评审规则制定权的采购人,又成为评审规则的执行者,甚至赋予其在定标阶段修改既定规则的权利。

 

  从制度设计角度分析,如果让评审规则的制定者执行自己制定的评审规则,容易出现规则解释、执行尺度等方面的随意性,这无疑将对采购结果的公信力造成不利影响;如果赋予采购人在定标阶段修正既定规则的权利,无疑破坏了政府采购活动应当遵循的诚实信用原则。因此笔者认为,架空或取消第三方评审制度的建议,至少在目前阶段是不适宜的。

 

  从一些地方推行的“评定分离制度”的实际效果来看,在实施“评定分离”后,出现了采购人逃避适用评定分离、供应商参与竞争的积极性不高、采购文件编制质量大幅下降、评审环节走过场、评审专家工作不负责等系列现象,给招标采购工作带来了不利影响,应当引起各方的足够重视。

 

  专家评审确实存弊端,现阶段怎么办?

 

  应重点对专家评审机制进行改进和完善

 

  任何制度都有其局限性的一面,政府采购第三方评审制度也存在诸多问题,如库内专家素质良莠不齐、部分评标专家业务能力有待提高、评标专家责任心不强、评审过程随意性较大、个别专家违法串通投标……但这些问题大多是评审专家库和评标专家管理使用过程中的问题,而非“采购人被剥夺定标权”带来的问题。

 

  在分析第三方评审制度的不足时,不应以“取消第三方评审制度”、“定标权回归采购人”等方式,重回不符合制度设计常理的管理模式,特别是在尚未建立一支专业化、职业化的政府采购合同官队伍之前,更不能急于架空第三方评审机构的作用。

 

  笔者认为,对于第三方评审制度的改造,现阶段应将重点放在对评标委员会运行机制的改进和完善上,如保障采购人的评审权、保障评审工作的必要时间、评审细则的客观化和标准化、强化对评审专家的业务能力和操行的考核、培养相对固定的评审队伍、强化评标专家个人的评审责任、引进评审职业保险制度、特殊项目灵活处理等。

 

  长远来看出路何在?

 

  建立职业采购经理人制度是方向

 

  责任追究的实践表明,对机构追责的难度往往大于对个人进行追责的难度。因此,建议今后我国的政府采购能够弱化机构管理,而强化对政府采购从业人员的个人管理。

 

  在美国等法制相对完善的发达国家,出于在制度设计方面的制衡考虑,在使用公共资金进行招标采购的项目中,其采购人也不具有定标权,而是由专业的政府采购合同官确定成交对象后,再由采购人与成交供应商签约。

 

  借鉴西方国家的经验,未来我国应建立一支专业化、职业化的政府采购合同官队伍,并辅之以一系列严密的监督制度作为保障,并赋予职业采购人在采购活动中一定的自由裁量权,令其以职业信誉和执业风险作为行使相应权利的抵押,这应该作为我国政府采购未来的一种发展方向。

 

 

    来源:政府采购信息报/网   作者:张志军

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