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正确理解最低评标价法

2013-08-08 17:25:25.0

评标办法是招标人阐明招标目的,体现其如何选择中标人方面的意志的重要文件,也是引导投标人确定投标策略,科学合理准备投标的重要文件,采用不同的评标办法可能最终评审出不同的中标候选人。因此,对于招标人来说,如何正确理解和应用各类评标办法就显得尤为重要。作者在多年的招标采购实践中发现,很多人对最低评标价法存在误解,他们把最低评标价法简单地理解为“最低价中标”,也就是谁的投标价格低,谁就中标。认为这种评标方法在实施过程中仅考虑了投标价格,忽略了不同投标人之间商务和技术上的差异,是一种不太科学的方法,同时也是一种较少采用的非主流的方法。其实这些理解都是片面且不准确的。

    事实上,在我国的招标投标活动中,采用最低评标价法由来已久。1980年世界银行提供给中国的第一笔贷款,用于发展我国的教育事业,该项目在实施过程中就采用了国际竞争性招标采购方式。在世界银行的招标采购活动中,最低评标价法是首选的评标办法。在1995年正式出版的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》(第一版)2.48段中有这样规定的:“评标的目的是在对各个投标的评标价格进行比较的基础上,确定每个投标对借款人产生的成本。取决于2.57段规定,合同应该授予具有最低评标价的投标,但不一定是报价最低的投标。”同时,在2.51段还这样规定:“除了价格因素之外,招标文件中还应明确在评标中需要考虑的其他有关因素,以及如何运用这些因素来确定评标价最低的投标。对于货物和设备评标时可考虑的其他一些因素包括:运到指定现场的内陆运费和保险费、付款时间表、交货期、运营成本、设备的效率和可配套性、零备件和售后服务的可获得性、以及相关的培训、安全性和环境效益。”这一评标原则,在世界银行以后的修订版本中从未改变。由此可见,最低评标价法是一种在全球范围内广泛使用的方法。它充分考虑了投标人的投标价格、商务因素和技术因素,是以价格形式反映综合评价因素的一种评标办法。

    对最低评标价法普遍的误解是将其等同于“低价中标”。究其主要原因,在于我国现行招标投标活动多头化管理的背景下,各方对最低评标价法的规定或描述存在着差异。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令2004年第18号)(以下简称18号令)中规定,货物服务招标采购的评标方法分别为最低评标价法、综合评分法和性价比法。其中对最低评标价法是这样规定的:“最低评标价法,是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法,即在全部满足招标文件实质性要求前提下,依据统一的价格要素评定最低报价,以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。”由此可见,政府采购项目的最低评标价法并不考虑投标人商务和技术方面的因素,而是以价格作为唯一的评价因素,是真正的“低价中标”。这种方法和国际上通用的最低评标价法的含义差距很大,显然在使用上有其局限性。

    另一个容易引起歧义的是《评标委员会和评标方法暂行规定》(国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会等七部委令2001年第12号)(以下简称12号令)提出的“最低投标价法”。对该方法的适用表述如下:“采用经评审的最低投标价法的,评标委员会应当根据招标文件中规定的评标价格调整方法,对所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分作必要的价格调整。采用经评审的最低投标价法的,中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准,但评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格折算。”此处的最低投标价法,仅考虑了投标人的投标价格和商务因素,应该说也不是严格意义上的最低评标价法。根据12号令规定,可以采用的评标办法有“经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法”,综合评估法“可以采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法”。因此,本文论及的最低评标价法,应该对应于12号令中以货币形式折算的综合评估法,它全面考虑了投标人的投标价格、商务因素和技术因素。

    《机电产品国际招标综合评价法实施规范(试行)》(商产发[2008]311号)(以下简称311号文)出台之前,商务部监管的机电产品国际招标一直采用与国际接轨的最低评标价法。《机电产品国际招标投标实施办法》(商务部令2004年第13号)第三十八条规定,“计算评标价格时,对需要进行价格调整的部分,要依据招标文件和投标文件的内容加以调整并说明”。此处的“价格调整”,包含了商务价格和技术价格的调整。因此,商务部的最低评标价法,无疑是一种综合评估法,然而,随着311号文的出台,实践中却又产生歧义,让人理解为原来采用的最低评标价法不是综合评估法。经我们仔细研读311号文后发现,其所称的综合评价法,实际应称之为“综合评分法”,也是综合评估法的一种。大概是商务部考虑到评分的主观随意性太大,专门发此文对评分原则和评分要素等作了规定,并且要求如果采用综合评分法,必须要将评标办法相关材料报商务部备案后方可采用。

    采用综合评估法时,如果最终的评价结果以货币的形式反映,就是最低评标价法;如果是以分数的形式反映,就是综合评分法。这两种方法虽在本质上是一致的,但是在实际应用方面却大不同。在采用综合评分法时,投标人的价格被折算成分数,商务和技术的评分因素、分值、标准都是人为而定,其合理性就很值得探究。而且投标文件打分在很大程度上依赖于评标委员会成员的主观判断,评定技术标时更是如此,这种方法对评委的专业素质有着更高的要求。在当前强调招标投标公开、公平、公正的大环境下,评委一般都会从相应的专家库中随机抽取,而专家库的专业分类往往无法和实际采购情况完全匹配,这使得采用综合评分法存在不小的风险。而在采用最低评标价法时,由于招标文件中已经明确规定了评标价格的计算方法,评标的过程相对来说比较客观,不会因为评委的更换而得出不同的结果。而且,一个有经验的投标人也完全有可能依据招标文件中的价格折算方法,计算出自己本次投标的评标价格,并依据市场的公开信息推算出竞争对手的评标价格。如此,采购的过程将更加透明。所以,就客观和公正性而言,最低评标价法应该优于综合评分法。

    如果我们站在市场竞争的角度来看,相比综合评分法,最低评标价法更贴近招标投标活动的本意。就招标投标的实质来说,应该和拍卖一样,是信息不对称情况下的一种竞争性市场交易行为。其主要目的在于,一是通过竞争节约成本,二是保证交易过程的透明,保证公平、公正。在交易过程中,价格始终处于核心地位,招标人关心的是交易需支付的价格,而投标人既要考虑交易能带来多少利润,又要考虑如何让利以保证中标。经多方博弈之后,招标人最终可以为本次交易选择一个最优价格成交。理想的最低评标价法,考虑的应该是本次交易的全部成本。在市场充分竞争的条件下,一个投标人商务或技术上的优势是能够用价格的优势来体现的。两种商品性能相似,买方为什么会选择价格高但可靠的产品?其深层次的原因就在于其竞争对手的后期维护费用较高,买方在选择过程中综合考虑了后期的成本。采用最低评标价法,相当于明确了招标人本次采购活动关心的全部成本,并以此作为唯一的竞争点,这将对投标人具有非常强的指导意义。

 
    源自:《招标采购管理》   作者:徐建平   作者单位:上海国际招标有限公司
 

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